Ein Beitrag von Dr. Günther Berg,
Ministerium des Innern des Landes Brandenburg

IT-gestützte Vorgangsbearbeitung ist ein komplexes Thema. Ihm kommt eine hohe strategische Bedeutung zu. Denn vom Einsatz leistungsfähiger Groupware- und Workflowprodukte wird ein wesentlicher Beitrag zur Rationalisierung und Modernisierung der öffentlichen Verwaltung erwartet. Über die klassischen Anwendungen der Bürokommunikation hinaus geht es hier um die Unterstützung arbeitsplatzübergreifender Prozesse. Ziel ist es, die im Rahmen des Verwaltungshandelns notwendigen Formen der Abstimmung und Beteiligung durch den Einsatz geeigneter informationstechnischer Systeme zu unterstützen. Insbesondere die mit dem Medium Papier verbundenen Nachteile bei die Bearbeitung, Weiterleitung, Ablage und Suche von Vorgängen sollen vermieden werden. Während im gewerblichen Bereich ähnliche Arbeitsabläufe schon digitalisiert sind, tut sich die öffentliche Verwaltung offenbar noch schwer damit, sich der neuen Technologie anzuvertrauen. Wo liegen die Hindernisse? Wie können sie überwunden werden?

Handlungsleitfaden als Ergebnis gemeinsamer Lösungssuche

Eine Arbeitsgruppe des KoopA ADV mit Vertretern aus Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden sowie der Verwaltungsinformatik ist diesen Fragen nachgegangen. Als Ergebnis hat die Gruppe einen ‘Handlungsleitfaden’ vorgelegt. Er ist als Fortsetzung einer Veröffentlichung des KoopA ADV zur IT-gestützten Schriftgutverwaltung ("Basis- und Funktionenmodell") zu sehen - thematisiert aber zugleich die praktischen Probleme auf Basis des in der Arbeitsgruppe organisierten Erfahrungsaustauschs. Indem hier das Thema ausgehend von den Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung aufgegriffen wird, soll zugleich eine in der Fachliteratur immer noch vorhandene Lücke geschlossen werden. Was bietet der Handlungsleitfaden ?

Vorangestellt ist - mit Bezug auf die inzwischen breit geführte Diskussion zur IT-gestützten Vorgangsbearbeitung - eine begriffliche Klärung. Hier wird versucht, die Basis einer Verständigung zwischen Anwender und Anbieter zu schaffen. Denn es zeigt sich immer wieder, daß die notwendige Kooperation dadurch behindert wird, daß beide Seiten oft schon bei der Ermittlung des Bedarfs aneinander vorbeireden. Für die einen ist das ‘Innenleben’der öffentlichen Verwaltung, die besondere Aufbau- und Ablauforganisation, weitgehend unbekannt, während die anderen mehr oder weniger ratlos vor vielversprechenden Produktangeboten für Dokumentenmanagement, Groupware und Workflow stehen.

Ein Blick auf den typischen Büroalltag kann weiterhelfen. Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung ist - in anderer Weise als im gewerblichen Bereich - an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden. Daraus resultiert eine bestimmte Arbeitsweise mit fachlichen Zuständigkeiten und strikt geregelten Beteiligungsverfahren in einer hierarchischen Struktur, aber auch durchsetzt mit teamorientierter Projektarbeit. Vorgabe ist, daß der Stand einer Sache vollständig aus den Akten selbst hervorgehen muß. Daher spielt die sachaktenbezogene Bearbeitung von Vorgängen eine wesentliche Rolle. Gleichzeitig wird darauf verwiesen, daß in den Behörden von Bund, Ländern und Kommunen die Ausstattung mit Arbeitsplatzcomputern und deren Vernetzung schon beachtlich weit fortgeschritten ist. Kaum eine Behörde fängt mit dem IT-Einsatz noch auf der ‘grünen Wiese’ an. Die praktische und zugleich strategische Frage lautet daher: wie lassen sich letztlich - unter den genannten verwaltungsorganisatorischen Bedingungen - die bereits vorhandenen Anwendungen (Textverarbeitung, Fachanwendungen, E-Mail) mit Produkten zur Schriftgutverwaltung und Vorgangsbearbeitung zusammenführen und zu einem ganzheitlichen, stabilen und für die Nutzer bedienungsfreundlichen Arbeitsinstrument weiterentwickeln ?

Referenzmodell: eine systematische Herangehensweise

Ausgehend von dieser Fragestellung werden in einem weiteren Schritt - in Form eines objektorientierten Datenmodells - die grundlegenden Anforderungen an Vorgangsbearbeitungsprozesse systematisch entwickelt und an Modellierungsbeispielen (Antragsbearbeitung, Kabinettvorlage) konkretisiert. Es wird gezeigt, wie der im Referenzmodell fachlich beschriebene Geschäftsgang im Rahmen einer modular aufgebauten Zielarchitektur informationstechnisch unterstützt werden kann. Bestandteile der Zielarchitektur zur IT-gestützten Vorgangsbearbeitung sind die Arbeitsplatz-, Schriftgutmanagement- und Vorgangssteuerungskomponenten. Sie gehören funktional zusammen. Aspekte der Datensicherheit und der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung solcher komplexer Systeme schließen diesen Teil des Handlungsleitfadens ab.

Vorgehenskonzept: notwendige vorbereitende Überlegungen

Das Vorgehenskonzept wendet sich den organisatorischen Aspekten zu. Sie haben bei der Einführung integrierter arbeitsplatzübergreifender Anwendungen außerordentlich große Bedeutung. ‘Organisation vor Technik’ heißt die bekannte Forderung. Wie sie konkret umgesetzt werden kann, ist bisher noch weitgehend unbeantwortet geblieben. Die Einführung eines solchen Systems ist als hochkomplexe Aufgabe zu bewerten, die bestimmter Mindestvoraussetzungen bedarf. Auch hierzu will der Handlungsleitfaden Orientierung bieten. Genannt seien: Bedarfsermittlung und strategische Planung, technische Grundausstattung und Anforderungen an die Netzbetreuung, Umstellung der Arbeitsabläufe, Beachtung gesetzlicher Rahmenbedingungen - z.B. die elektronische Unterschrift.

Schließlich werden vor dem Hintergrund konkreter Projekterfahrungen aus Bund, Ländern und Kommunen Realisierungsansätze betrachtet. Welche Erkenntnisse gibt es hinsichtlich der Reorganisation der Geschäftsprozesse? Gibt es K.O.-Kriterien für die Auswahl geeigneter Produkte? Welche organisatorischen Regelungen sind bei der Einführung zu treffen? Wie kann eine ausreichende Qualifikation und Motivation der Beteiligten, insbesondere der Leitungskräfte, erreicht werden? Dabei werden auch die typischen "Stolpersteine" bei solchen Vorhaben hinsichtlich Technik, Organisation und Motivation thematisiert.

Fazit

Die ‘Botschaft’ des Handlungsleitfadens läßt sich so zusammenfassen:

Erstens: Das ‘papierlose Büro’ ist als solches nicht realisierbar und daher als Leitbild ungeeignet. Realisierbar ist die elektronische Akte als rechtsverbindliche Dokumentation des Verwaltungshandelns. Dazu bedarf es bestimmter rechtlicher Voraussetzungen und einer grundlegenden Umstellung der Arbeitsweise auf allen Hierarchieebenen. Dabei muß sich zeigen, wieweit die Synchronisation zwischen Papier und elektronischem Dokument, zwischen Umlaufmappe und Bildschirm, gelingt.

Zweitens: Elektronische Registratur und Schriftgutverwaltung sind als "statische Elemente" der Unterstützung der Prozesse vorausgesetzt. Entscheidend ist, welche Art von Vorgangsbearbeitung darauf aufbauend unterstützt werden soll. Während klar strukturierte Vorgänge (Antragsbearbeitung) mit marktgängigen Produkten schon automatisierbar sind, steckt die Abbildung komplexerer Entscheidungsverfahren noch in der Phase der Entwicklung und Erprobung.

Drittens: Eine weitergehende Unterstützung arbeitsplatzübergreifender Abläufe kann nur schrittweise erfolgen. Bei jedem Schritt greifen technische, organisatorische und soziale Aspekte eng ineinander. Die Regelwerke (GGO) müssen neu durchdacht, interne Dienstvereinbarungen getroffen werden. Dies ist ein kontinuierlicher Prozeß, in dem die kreative Beteiligung der Mitarbeiter, ihre Motivation und ihr Know-How von Anfang an gefragt sind. Hier aber liegt der zentrale Hebel für die Umsetzung neuer Verwaltungskonzepte mittels moderner Informations- und Kommunikationstechnik.

Weiteres Vorgehen: Erfahrungsaustausch organisieren!