Geschäftsprozessoptimierung als Voraussetzung
für IT-gestützte Vorgangsbearbeitung

 ein Beitrag von Harald Wendler, Finanzbehörde Hamburg
auf dem Anwenderforum 1997

"Ein Prozess ist eine aufeinanderfolgende Reihe von Handlungen (Teilprozessen) mit einem definierten Anfang und Ende sowie einem messbaren Ergebnis."

 

Ein Geschäftsprozess lässt sich wie folgt näher konkretisieren:

Es handelt sich um einen Prozess, mit dem Zwecke Dritter (Kunden, Bürger etc.) erfüllt werden sollen und diese deshalb auch zu Prozess-"Beteiligten" gemacht werden. Wesentliche Merkmale eines Geschäftsprozesses sind:

• Die Kundenorientierung (hier sind auch verwaltungsinterne "Kunden" gemeint) und
• die Erreichung eines Nutzeneffekts (für den Kunden und die Organisation selbst).

In Abgrenzung zu dem Begriff der Arbeitsabläufe zeichnet sich der Prozessbegriff durch eine höhere Komplexität und eine gezielte Erfolgsorientierung aus. Die Optimierung von Geschäftsprozessen ist mehr als das, was wir bisher schon klassisch im Rahmen der Ablauforganisation gestaltet haben. Während Abläufe bisher eher funktionsorientiert betrachtet und entsprechend organisiert wurden, sind Geschäftsprozesse produkt- und damit kundenorientiert. Die Abkehr vom funktionsorientierten Denken hin zum prozessorientierten Denken ist daher wesentliche Voraussetzung für die effektive Gestaltung von Geschäftsprozessen. Insofern sind die Aktivitäten zur Geschäftsprozessoptimierung ein wichtiger Teil des Verwaltungsreformansatzes im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells, denn die dort definierten Produkte sind in effektiver Weise, d.h. in optimierten Geschäftsprozessen zu erstellen.

Theorien zur Geschäftsprozessoptimierung

Im folgenden wird auf zwei grundsätzlich unterschiedliche Ansätze für die Geschäftsprozessoptimierung eingegangen:

• der radikale Weg des Business (Process)Reengineering (BPR) nach Hammer und Champy
• und die behutsamere Vorgehensweise des Kontinuierlichen Verbesserungsprozesses (KVP)

Business Reengineering

Das Business Reegineering nach Hammer und Champy ist ein fundamentales Überdenken und radikales Redesign von Unternehmen oder wesentlichen Unternehmensprozessen. Dabei bedeutet fundamental, dass die Frage des "Was und Warum" vor dem "Wie" stehen muss - ein Denkansatz, der auch im NSM bei der Produktdefinition eine wesentliche Rolle spielt. Außerdem soll sich die Reorganisation nicht nur auf Teilbereiche, sondern auf das ganze Unternehmen oder mindestens auf die wesentlichen Unternehmensprozesse beziehen. Radikal bedeutet für Hammer und Champy, dass im Prinzip "ganz von vorne" angefangen wird und bestehende Abläufe und Strukturen grundsätzlich in Frage zu stellen sind.

Insgesamt ist dem Ansatz anzumerken, dass er erstens für Unternehmen der freien Wirtschaft und zweitens speziell auch für amerikanische Verhältnisse konzipiert wurde. Nach Hammer und Champy geht es beim Business reengineering um eine Verbesserung um Größenordnungen und nicht darum, die bestehenden Abläufe nur inkremental (d.h. in kleinen Schritten) zu verbessern. Die Erfahrungen, die in der Praxis mit diesem Ansatz gemacht wurden, zeigen jedoch, dass selbst Unternehmen der freien Wirtschaft nur mit Einschränkungen den Weg des völligen Neuanfangs "auf der grünen Wiese" gehen können. Dies gilt um so mehr für die öffentliche Verwaltung, da hier im besonderen durch die rechtsstaatliche Bindung nicht beliebig alle bestehenden Regeln über Bord geworfen werden können. Auch hat sich gezeigt, dass das Menschenbild bei Hammer und Champy nur bedingt den tatsächlichen Gegebenheiten entspricht. Dennoch bietet der Ansatz wichtige Ideen, Methoden und Denkanstöße, die auch bei allen anderen Formen der (Unternehmens)Reorganisation von Bedeutung sind bzw. sein können.

Kontinuierlicher Verbesserungsprozess (KVP)

Die Theorie des KVP ist die europäische Variante des sogenannten japanischen Weges (KAIZEN). Sie beschreibt eine systematische Vorgehensweise zum Erkennen und Beseitigen von Verschwendung sowie zur Verbesserung der Arbeitsprozesse und des Arbeitsumfeldes.

Nach dem Motto "Der Weg ist das Ziel" setzt KVP auf ständige kleinere Verbesserungen der Geschäftsprozesse anstelle einer grundlegenden Innovation bzw. Reorganisation. Das unterscheidet KVP vom BPR. Die Gemeinsamkeit mit dem BPR und damit das Neue gegenüber den herkömmlichen Organisationsverfahren ist jedoch die Prozessorientierung und damit die Abkehr vom Funktionsdenken.

Außerdem bezieht KVP den Menschen stärker in den Veränderungsprozess mit ein. Die Nutzung des kreativen Potentials aller Mitarbeiter/-innen ist eine wesentliche Voraussetzung für die Qualität und für die Akzeptanz der veränderten Geschäftsprozesse. KVP setzt daher auf teamorientierte Problemlösungen (z.B. Qualitätszirkel) unter Einbeziehung der jeweils vor- und nachgelagerten Ebenen und auf Delegation von Kompetenz und Verantwortung.

Der Weg der kleinen Schritte auf der Basis der bestehenden Geschäftsprozesse erfordert im Gegensatz zum BPR eine systematische Problemanalyse. Dabei muss jedoch der Gefahr begegnet werden, in der Analysephase steckenzubleiben. Eines der Grundprinzipien des KVP ist daher die sofortige Umsetzung von Teillösungen als notwendige Voraussetzung zur Erhaltung und Verbesserung der Motivation aller Beteiligten.

Der Ansatz des KVP ist insgesamt weder revolutionär noch radikal, sondern hat sich aus langjährigen Erfahrungen gebildet. Insofern ist der Ansatz wesentlich praxisorientierter als der des BPR und berücksichtigt in größerem Maße die Probleme, die bei der Reorganisation von Unternehmensprozessen auftreten.

Unser Weg

Mit ProBüro haben wir in der Finanzbehörde begonnen, unsere Geschäftsprozesse und unsere Arbeitsumgebung im Sinne des teamorientierten KVP-Ansatzes systematisch zu verbessern. Dazu gehören:

• Wechsel vom funktionsorientierten Denken zum prozessorientierten Denken
• Schaffung von Akzeptanz für Veränderungen auf allen Hierarchieebenen
• systematische Erfassung und Analyse unserer Geschäftsprozesse
• teamorientierte Problemlösung unter Nutzung des kreativen Potentials aller Mitarbeiter
• sofortige Umsetzung von erarbeiteten Lösungen
• Weg der kleinen Schritte

Wir stehen am Anfang des Weges, der auch gleichzeitig das Ziel ist. Geschäftsprozesse sind nicht statisch. Sie unterliegen einer ständigen Veränderung und werden daher auch ständig verbessert werden können und müssen. Der wirkliche Weg und das Ziel ist es daher, diesen Veränderungsprozess als institutionalisierte Aufgabe zu begreifen, systematisch dabei vorzugehen, Akzeptanz zu fördern, die Motivation der Mitarbeiter/-innen zu fördern und ihre Kreativität in den Veränderungsprozess mit einzubringen. Die an sich nicht wertschöpfenden Tätigkeiten der Analyse, Darstellung und Beschreibung der Geschäftsprozesse werden dabei als notwendiges und sinnvolles Mittel zur Erreichung des Ziels gesehen.

Das grundsätzliche Vorgehen von ProBüro bei der Geschäftsprozessoptimierung gliedert sich in folgende Phasen:

• Identifizierung und Auswahl der Geschäftsprozesse (Vorbereitungsphase),
• Erhebung und Darstellung der Geschäftsprozesse (Erhebungsphase),
• Prozessoptimierung (Analyse- und Optimierungsphase),
• Umsetzung der Optimierung (Umsetzungsphase) sowie
• Dokumentation und Verwaltung der Geschäftsprozesse (Administrationsphase)

Tool-Unterstützung

Der tatsächliche Arbeitsablauf mit einem GPO-Tool vollzieht sich in folgender Weise: Zunächst wird grundsätzlich die Grafik erstellt. Dabei werden die Symbole benannt, Verbindungen zwischen den Symbolen gezogen und ggf. Anmerkungen zu den Symbolen verfasst. Jede Funktion, bzw. Entscheidung hat außerdem eine fortlaufende Nummer, die der Identifizierung dient.

Abbildung 1: Beispiel zu grafischen Darstellung der Geschäftsprozesse

Geschäftsprozesse haben immer einen definierten Anfang und ein Ende. Im obigen Beispiel möchte der Kunde/Bürger einen Bescheid (Ende) erhalten, der für ihn einen Nutzen hat (z.B. Baugenehmigung). Deshalb reicht er einen Antrag ein (Start). Dieser Antrag wird von der Verwaltung in einem Geschäftsprozess bearbeitet. Das Produkt wäre in diesem Fall z.B. die Baugenehmigung. Aus der Grafik ist der Prozess zur Erstellung dieses Produktes leicht nachvollziehbar. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Prozesse komplexer sind als der oben gezeigte fiktive Prozess.

Die grafische Information werden in eine Datenbank zu übertragen. Dadurch ist es möglich, alle Informationen, die nicht in der Grafik darstellbar sind bzw. sein sollen, trotzdem in systematischer Form zu erfassen und später für unterschiedliche Zwecke nutzbar zu machen. So können den Funktionen und Entscheidungen z. B. weitere Arbeitsschritte, interne Informationen, Verantwortlichkeiten, Schwachstellen, Zeiten usw. zugeordnet werden (siehe Abbildung 2).

Ein GPO-Tool kann die Vorgehensweise bei der Geschäftsprozessoptimierung wirkungsvoll unterstützen. Der Vorteil der Software besteht darin, dass sie methodisches Arbeiten erleichtert, ohne die Methodik zur absoluten Vorgabe zu erheben.

Die Software sollte in ihrer Funktionalität nicht überbewertet werden. Die intensive Auseinandersetzung mit den Geschäftsprozessen wird nicht hinfällig, sondern in erster Linie (auch strukturiert) unterstützt. Ohne Kreativität, Gestaltungswillen und Einbeziehung der Prozessbeteiligten ist sie nutzlos. Es darf nicht erwartet werden, dass nach der Erfassung von Daten in einem derartigen Werkzeug am Ende quasi automatisch die optimalen Prozesse "herausfallen".

Generelle Erfahrungen

Überraschend war die positive Grundeinstellung aller an der Geschäftsprozessoptimierung beteiligten Mitarbeiter/-innen. Alle Sitzungen fanden in einer aufgeschlossenen, kreativen Atmosphäre statt. Es ist gelungen, deutlich zu machen, dass Kritik an den bestehenden Abläufen keine Kritik an der Arbeit einzelner Beteiligter ist, sondern dass Verbesserungen am gesamten Geschäftsprozess erreicht werden sollen. Dies spiegelt die besondere Bedeutung der Teamorientierung im Rahmen des KVP-Ansatzes wider. Die Akzeptanz der Geschäftsprozessoptimierung wird durch die intensive Einbeziehung der unmittelbar am Prozess Beteiligten entscheidend befördert.

Die Notwendigkeit der grafischen Umsetzung bestimmte den Gesprächsverlauf. Durch die Moderationstechnik (Metaplan, Folien) wurden die Sitzungen strukturiert. Anfang (Startbedingung) und Ende (Produkt) des Prozesses wurden definiert. Da der Weg dahin durch die Exaktheit einer grafischen Methode beschrieben werden musste, ergaben sich immer wieder Zwischenfragen, die die Unschärfen einer verbalen Beschreibung ausräumen konnten. Die Grafik war daher nicht nur bestimmend für das Ergebnis, sondern auch für die Vorgehensweise und beförderte zudem auch den Übergang vom funktionsorientierten Denken zum prozessorientierten Denken als wesentliches Merkmal der Geschäftsprozessoptimierung bzw. des KVP-Ansatzes.

Schon die IST-Analyse hat daher u.E. zu einem Erkenntnisgewinn für die Beteiligten beigetragen. Auch die durch den Tooleinsatz gegebene Möglichkeit, das Sitzungsergebnis spätestens nach zwei Tagen ausführlich zu dokumentieren, war für die Akzeptanz der Arbeit von Vorteil. Die systematische Erfassung und Analyse der Geschäftsprozesse als weiteres Merkmal des von ProBüro verfolgten KVP-Ansatzes hat jedoch nicht nur für die direkt beteiligten Mitarbeiter/-innen (Sachbearbeitung, tw. Referatsleitungen) zu einem Erkenntnisgewinn beigetragen, sondern auf Grund der leichten Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse wurde auch die Schaffung von Akzeptanz für Veränderungen auf allen Hierarchieebenen befördert, so auch bei den Entscheidungsträgern (z.B. Abteilungs- und Amtsleitungen). Dadurch wird ein weiteres wesentliches Merkmal des KVP-Ansatzes unterstützt, die sofortige Umsetzung von erarbeiteten Lösungen, auch wenn dabei ggf. der Weg der kleinen Schritte eingeschlagen werden muss.